Inzet van gedragsinzichten in overheidscommunicatie: meer dan een trucje

Artikel | 01-09-2022 | 10:00

'Ik wil graag iets met gedrag doen'. Het is een veelgehoord verzoek bij het gedragsteam van de Rijksoverheid. Een langverwachte en verdiende doorbraak van een stroming die vanuit sociologie en economische psychologie sinds het begin van de jaren 70 aan de weg timmert. Aan het woord: Will Tiemeijer en Rita Timmerman. Will is wetenschappelijk medewerker bij de WRR en bijzonder hoogleraar gedragswetenschappen en beleid aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Rita is senior adviseur gedrag en communicatie bij DPC en coördinator van het gedragsteam.

Weten is nog geen doen: blijf weg bij kennis-houding-gedrag

Kijkend naar de afgelopen 20 jaar en de rol die gedragswetenschappen hebben gespeeld bij de Rijksoverheid, noemen ze beiden de jaren rond 2010. Een belangrijk keerpunt in de wijze waarop er binnen hun werkveld naar overheidscommunicatie werd gekeken. Rita: 'Het idee voor CASI (het instrument om vanuit een analyse van gedrag een kansrijke (com­municatie)­strategie te ontwikkelen voor een beleidsopgave, red.) is tussen 2010 en 2012 ontstaan. Dat is het moment waarop er vanuit de Rijksoverheid meer focus is gekomen op gedrag. Daarna heeft het een flinke vlucht genomen. Zeker na de uitgave van het WRR-rapport Weten is nog geen doen.

De aanleiding voor de ontwikkeling van CASI kwam voort uit de campagne-effectmetingen van de overheid. Doelstellingen van de campagnes werden geformuleerd volgens het kennis-houding-gedrag-mantra. Via de effectmetingen kwamen we erachter dat campagnes vooral goed scoorden op kennis, maar gedrag bleef achter. Omdat veel beleidsvraagstukken gedragsvraagstukken zijn, was het van belang om dit inzichtelijk te krijgen. Én omdat gedrag niet alleen gestuurd wordt door kennis, maar ook door bijvoorbeeld omgevingsvariabelen.'

Ga in de schoenen van gewone mensen staan. Hoe ziet de wereld er dan uit?

Will vult hierop aan: 'Ik ben in 1989 begonnen in Den Haag, in de communicatie en voorlichting. Heel veel toepassingen die je nu ziet gebeuren, deden we al, alleen heette het toen 'persuasieve communicatie' (hiermee tracht je personen binnen je doelgroep te overtuigen om hun gedrag te veranderen, red.). Het was alleen meer een aangelegenheid van voorlichters. De laatste 10 jaar heb ik mij onder meer gespecialiseerd in de bijdrage die psychologie kan geven aan allerhande maatschappelijke vraagstukken. Dat zijn vaak gedragsvraagstukken. Een van de eerste rapporten waar ik bij betrokken was, De menselijke beslisser, is een bloemlezing van de stand van zaken in het psychologisch denken op dat moment, 2009. Daarna zijn er meer publicaties geweest. Wat we proberen over te brengen is het advies: ga in de schoenen van gewone mensen staan en probeer je te verplaatsen in hun denken, leven en gevoelswereld. Hoe ziet de wereld er dan uit? Voor communicatieprofessionals is dat de eerste les die wordt geleerd, maar bij beleidsdirecties is dat minder gebruikelijk.' Hij blijft positief over de mogelijkheden en impact van zijn vakgebied: 'Ik word de laatste tijd steeds vaker gevraagd om 'even mee te denken' en je ziet dat het gedachtegoed steeds meer landt bij topambtenaren. Ze zeggen dat ze meer willen kijken naar voor wie wij ons dagelijks inzetten. Met kleine stapjes ontstaat er meer interesse bij afdelingen en disciplines die daar traditioneel gesproken weinig mee hadden.'

Veranderingen gaan langzaam

De samenwerking en kennisdeling binnen de Rijksoverheid waren volgens Rita eerst vrij beperkt: 'Wij zaten alleen aan onze 'communicatiekant' en waren vooral aan het pionieren. De uitvoeringsorganisaties werden aangestuurd vanuit eigen netwerken via de ministeries. Ervaringen werden nauwelijks gedeeld. Nu is er veel meer interdepartementale uitwisseling en samenwerking.' Een specifiek doorbraakmoment voor gedrag kan Rita niet benoemen, maar corona is zeker een vliegwiel geweest. Ook de oprichting van BIN NL (Behavioural Insights Netwerk Nederland, red.) heeft hier aan bijgedragen.'

Het schoolvoorbeeld van een bijdrage van de gedragswetenschappen binnen de Rijksoverheid is voor haar het vinkje van de studiefinanciering van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Rita noemt dit als voorbeeld van optimaal uitgevoerde keuze-architectuur, waarbij het vinkje is uitgezet en studenten niet meer 'zomaar' maximaal kunnen lenen. 'Dit was altijd de default.'

Will denkt bij de grootste stappen vooruit aan het jaar 2008. 'Je had de economische crisis waarover talloze boeken verschenen, waarbij er qua oorzaken een behoorlijke overeenstemming is bereikt: de economen hadden geen rekening gehouden met de irrationaliteit van mensen. Dit paste immers niet in het beeld van rationele burgers, bedrijven of ondernemingen. Als ze zich hadden gedragen volgens 'het boekje' dan had deze crisis nooit kunnen gebeuren. Blijkbaar waren mensen toch niet zo rationeel en calculerend als ze dachten.' Daarnaast is het boek Nudge (Sunstein & Thaler, red.) van groot belang geweest. 'Een enthousiasmerend en inspirerend boek waar wij als WRR onmiddellijk bovenop zijn gesprongen. In 2009 hadden we De menselijke beslisser klaar. Een van de daaropvolgende publicaties, het rapport Weten is nog geen doen, heeft vervolgens veel impact gehad. Deze impact zat niet alleen in het rapport zelf, maar de politiek en de departementen gaven aan dat er een bijbehorende doenvermogen-toets moest worden ontwikkeld. Inmiddels wordt deze ook bij een aantal departementen en uitvoeringsorganisaties toegepast.

Gedragswetenschappen voor de goede zaak

De gedragswetenschap kan voor veel mensen binnen en buiten de overheid een gevoelig punt zijn. Al snel valt in het gesprek dan ook de term ethiek. 'Dit is tijdens de oprichting van BIN NL uitgebreid besproken', reageert Rita. We hebben een uitgebreide analyse gedaan en gezegd dat het inzetten van gedragswetenschappen mag, mits je de voorwaarden van transparantie respecteert én de autonomie van mensen, zoals in de wetgeving van Nederland staat. Grappig genoeg kun je hetzelfde zeggen en vragen over beleid. Dat is immers ook een soort beïnvloeding. Je moet altijd de ethische afweging blijven maken, maar omdat het een nieuw vakgebied is, ligt er meer nadruk op.'

Op de vraag of je überhaupt ethisch onbewust kunt beïnvloeden, antwoordt Rita: 'Daar is onderzoek naar gedaan. Daaruit blijkt dat als je transparant bent, dat dit niet zoveel uitmaakt voor het effect. Wij zijn altijd al transparant in onze overheidscommunicatie. Het afzenderschap is altijd duidelijk. Als wij communiceren weet je dat de boodschap van ons afkomt.' Will vult hierop aan: 'Sommige mensen zijn zeer bevreesd voor psychologische manipulatie, dus je moet als overheid altijd eerlijk zijn over wat je doet en je moet navolgbaar zijn. Maar als je dat doet en transparant bent, dan zie ik niet zoveel problemen bij de inzet van gedragsverandering die duidelijk in het belang is van burgers. Ik ben veel terughoudender als het gaat om het realiseren van doelen die niet per se in het belang zijn van de burger. Als het bijvoorbeeld gaat om politieke partijen of politieke segmenten. Stel dat je bijvoorbeeld nudges in gaat zetten om mensen een bepaalde politieke kant op te krijgen. Dat moet je niet willen en zeker ook niet doen.'

Een kookboek vol makkelijke en snelle recepten

Ondanks de vele mooie en bruikbare cases is er geen 'ultieme oplossing', er is geen kookboek met makkelijke en snelle recepten. Een aantal tips is wel eenvoudig op een rij te zetten. Met als belangrijkste: denken vanuit de burger. Will legt uit: 'Gedrags­wetenschappers en communicatie­mensen denken intrinsiek vanuit de burger. Maar als 7 departementen moeten samenwerken, is dat lastiger. Met elkaar voor een integrale oplossing zorgen waarin in één keer alle problemen zijn opgelost, kan voor een groot deel helemaal niet. Sommige dingen werken niet en gaan verkeerd, alle goede bedoelingen ten spijt. Neemt niet weg dat de denk- en leefwereld van de burger nog steeds veel te weinig aandacht krijgen en de partijen veel te weinig met elkaar in gesprek gaan.'

'We liepen vaak aan tegen het zogenaamde nudge-effect', vertelt Rita. 'Dat het als iets leuks wordt gezien, dat het een trucje is en dat het makkelijk te regelen is. Duurzame gedrags­verandering vraagt veel meer. Het is meer dan alleen een sticker met een vlieg in een urinoir plakken. Als je een groot vraagstuk hebt, dan ben je lang aan het werk. Veel mensen vinden het interessant en een gevleugelde uitspraak was: 'ja, ik wil ook iets met gedrag doen'. Mensen die er mee aan de slag gaan, merken snel dat het meer en groter is dan gedacht. Het is soms buitengewoon lastig. Zelfs voor mensen die een training hebben gevolgd. Dat besef dringt nu gelukkig wel door, zie onder andere de komst van het gedragsteam bij DPC en de gedrags­ambassadeurs bij de departementen.'

De meeste mensen deugen, maar wat ze kunnen is begrensd

Naast het temperen van de verwachtingen rond eenvoud, impact en snelheid bij het gebruik en toepassing van de gedragsinzichten is er nog een ander belangrijk aandachtspunt waar beide deskundigen naar verwijzen: het mensbeeld van de gemiddelde burger.

Rita: 'Helaas blijft 'kennis' nog veelal het centrale uitgangspunt bij het uitdragen en opstellen van beleid. Daar blijven we continu tegenaan lopen. 'Zorg dat mensen de goede informatie ontvangen en alles komt goed.' De aanpak is dan veel te abstract en hoog over. Wij proberen dan duidelijk te maken dat 'weten nog geen doen is'.'

Will vult hierop aan: 'Ik ben redelijk optimistisch over de goede bedoelingen van de mens, ik ben pessimistischer over wat ze kunnen. Veel van mijn advisering, komt neer op 'maak je nou geen illusies over wat er allemaal kan en mogelijk is'. Er zijn beperkingen. Veel beleidsmakers zijn op zoek naar de magische truc om problemen op te lossen. Er zijn helaas grote problemen die niet met een quick fix zijn op te lossen.'

Wat hij aan collega's van de Rijksoverheid mee wil geven is dat mensen in principe van goeie wil zijn, maar dat zowel de cognitieve als non-cognitieve mogelijkheden begrensd zijn en de omgeving het juiste gedrag soms flink kan bemoeilijken. 'Tijdens de pandemie werd op een gegeven moment gezegd: 'Mensen houden zich niet meer aan de regels, we moeten ze gaan vertellen dat ze dat niet mogen doen!'. Ik heb ze toen gewaarschuwd en aangegeven dat ze nooit een negatieve sociale norm moeten communiceren, omdat 'de rest', de groep 'gewilligen' dan denkt, oké, dan doe ik ook niet meer mee.'

'Mijn stelling is altijd, en dat blijkt ook keer op keer uit onderzoek, dat de meeste mensen zich best wel willen houden aan de aangegeven gedragsregels. De meeste mensen zijn niet gek en zien heus wel wat er aan de hand is en wat er moet gebeuren. Maar ja, het lukt gewoon niet altijd. Je kunt niet 24 uur per dag alert zijn.'

Snel aan de juiste tafel zitten

Wanneer de nabije toekomst ter sprake komt, zijn beiden positief gestemd. Er zullen nog zeker hobbels genomen moeten worden en misverstanden uit de weg worden geruimd, maar het momentum is er. Het is nu vooral een kwestie van uitbouwen, volhouden en de juist geëquipeerde mensen eerder aan de juiste tafels zien te krijgen.

'We zitten nu in een beweging dat we een meer optimistische kant opgaan met oog voor de uitvoering. Ik merk ook dat overheidsinstanties hun mensen naar trainingen en opleidingen sturen, zoals die van de Academie voor Overheidscommunicatie of van externe commerciële bureaus om te leren hoe je gedragskennis kunt toepassen in je werk. Gedragsexperts moeten van het prilste begin aan tafel zitten bij de beleidsvorming of het beleidsontwerp, binnen het ministerie of misschien zelfs de onderraden en de ministerraad. Dat betekent overigens dat je als gedragsexpert dus niet alleen je vakkennis op orde moet hebben, maar ook een zekere ambtelijke handigheid moet bezitten: hoe moet je opereren in een organisatie waar niet vanzelf iedereen die gelijk heeft, ook gelijk krijgt? En waar je moet zorgen dat je op de cruciale momenten klaarstaat met precies het juiste advies.'

Elke communicatieadviseur zou idealiter gedragskennis in zijn of haar bagage moeten hebben

De communicatieadviseur van de toekomst zou volgens Rita idealiter basiskennis van gedrag moeten hebben, maar ook makkelijker een gedragsexpert kunnen inschakelen. Zeker als hij of zij denkt dat dit nodig is. 'Het zou heel fijn zijn als men weet dat gedrag wordt beïnvloed door meer dan alleen kennis. Op elke directie of afdeling communicatie zou minimaal 1 persoon aanwezig moeten zijn met de goede achtergrond die zich met gedrag bezig kan houden. Zodat er altijd iemand is die je kunt vragen: 'kijk even mee, snijdt dit hout, vergeet ik iets', et cetera?'

De interdepartementale samenwerking verliep volgens haar in de coronaperiode redelijk tot goed. 'Onder druk wordt immers alles vloeibaar. Richting de toekomst ben ik positief gestemd. Het gaat heel langzaam, maar ik heb goede hoop. Er is enthousiasme, maar het is een kwestie van een lange adem. Er zullen ook nog een hoop trainingen gegeven moeten worden. Uiteindelijk hoop ik vooral dat er eenvoudiger beleid wordt gemaakt. Mijn ultieme doel is dat we het bij de Rijksoverheid weer simpeler maken, zowel beleidsvorming als de systemen. En met een realistischer mensbeeld als uitgangspunt.'

Ricardo van der Valk en Vera Wagenaar schreven dit artikel in het kader van 20 jaar Academie voor Overheidscommunicatie. Het werd eerder gepubliceerd op de LinkedIn-pagina van de Academie voor Overheidscommunicatie. In totaal verschenen er 8 artikelen in deze jubileumreeks over onderwerpen als Factor C, netwerkend leren, competenties en talent.