Longread | 09-05-2023 | Academie voor Overheidscommunicatie

Samenvatting

Het belang van participatie

• Het doet recht aan de grote verscheidenheid aan wensen van mensen.
• Participatie gaat over menselijk contact onderling; over ontmoeten. Je maakt gebruik van elkaars ideeën. En je leert elkaar als mens begrijpen.

• Participatie is een te beperkt woord. Heeft de connotatie van een beetje meepraten, maar er is veel meer nodig om de afstand tussen overheid en samenleving te overbruggen. Co-creatie is een beter woord. Of mede-eigenaarschap. Want wat van jou is, daar zorg je goed voor. 

De succes- en faalfactoren

• Of participatie lukt, is vaak ook persoonsafhankelijk. ‘Als de wethouder niet van kamperen houdt, dan kun je het opzetten van een buurtcamping wel vergeten.’
• De intentie moet oprecht zijn. Waarachtigheid. Als je het alleen voor de vorm doet – ‘we nemen het mee’ – dan schaadt het juist het vertrouwen. 
• Kaders scheppen en helder zijn. Voordat je aan de slag gaat, samen met het bevoegd gezag verkennen: waar zit de ruimte voor mede-eigenaarschap? Daarna pas aan de slag met het hoe. 
• Invloed uit handen willen geven. Accepteren als men bij wijze van spreken 'een roze olifant' wil.
• Visie en leiderschap. Dat je als leider zegt: 'Dit is nodig, we gaan het mét de samenleving doen, ik weet niet wat we gaan tegenkomen, maar ik koppel regelmatig terug.'
• Onderschat niet de participatiemoeheid. En mensen kijken altijd: what’s in it for me?

Succesvolle participatieprojecten, wat is daarvoor nodig?

• Leren luisteren, Ferenc van Damme pleit voor de ontwikkeling van een leerstoel luisteren.
• Ervoor zorgen dat je ook gaat handelen naar signalen die je ophaalt.
• Doelgroepsegmentatie; begrijpen dat je te maken hebt met mensen met verschillende belevingswerelden. De usual suspects (30%), de plichtsgetrouwen (13%), de structuurzoekers (31%) en de jonge pragmatisten (26%). Als je de structuurzoekers en de pragmatisten meeneemt en laat voelen dat ze ruimte kunnen geven aan hun eigen toekomst, dan gaan ze 'aan'.
• Communicatie als integraal onderdeel van besluitvorming. Communicatieprofessionals die dichter bij het proces zitten.
• In alle uitingen vertrouwen in de samenleving uitstralen. ‘Als we de stille meerderheid serieus nemen, neemt de animo om op de flanken te stemmen waarschijnlijk af.’

Betekenis en belang van participatie

‘Waarom is participatie eigenlijk zo belangrijk?’, zo opent Menno deze dialoogtafel. ‘We kunnen toch eens in de zoveel jaar naar de stembus?’

Ferenc: ‘Dat eens in de vier jaar een vakje rood kleuren ervaar ik - en meer mensen met mij - als vrijwillig afstand doen van het recht om mee te mogen beslissen over de toekomst van mijn grondgebied of mijn ruimtelijke ordening. Ik vrees echt enorm voor de toekomst van de democratie als we dat zo blijven doen.’

Simon: ‘Het doet ook geen recht aan de grote verscheidenheid aan wensen van mensen.’

Meia wijst op de kracht van interactie. ‘Participatie gaat over menselijk contact onderling; over ontmoeten. Je maakt gebruik van elkaars ideeën. En je leert elkaar als mens begrijpen.’

Caelesta: ‘Helemaal mee eens. En op het moment dat je elkaar kan vinden, dan zijn mensen ook veel vaker bereid om mee te bewegen.’

Menno: ‘Maar we hebben toch juist de overheid om plannen te bedenken; de provincie of andere organisaties om een bepaald gebied in te richten of te beheren?’

Meia: ‘Maar dat gebeurt vaak vanuit een lobby, vanuit beroepsdeformatie. Dat heb ik zelf ook. Als je professioneel in een bepaalde situatie zit, dan ben je bezig met dat onderwerp. Terwijl participatie je bewust maakt dat je zelf ook mens bent en dat buiten je vakgebied ook veel kennisuitwisseling zit.’

We kijken met een roze bril naar participatie

Succes- en faalfactoren

Caelesta: ‘Een goed functionerende maatschappij is een reflectie van wat mensen willen. Maar daar zijn we nog ver vandaan. Ik denk deels ook omdat we met een roze bril naar participatie kijken. Ferenc en Paula organiseren prachtige initiatieven die recht doen aan allerlei soorten mensen, maar dat is echt niet overal zo. Je kunt vanuit je ambtelijke professie met veel verschillende partijen en individuele mensen samenwerken en dat principe probeer ik altijd te benadrukken. Maar dan komt een initiatief de bureaucratie in, en wordt het van bovenaf politiek versmald. Dan gaat het over eigenbelang, over politieke reputatie. Zo zonde.’

‘Maar daar kun je wel wat mee doen’, reageert Ferenc. Met Studio Vers Bestuur brengt hij het eigenaarschap van de omgeving terug naar buurten, dorpen, of wijken. Een voorbeeld dat hij noemt, is de co-creatie met de inwoners van het dorpje Welsum (673 inwoners). Die denken en beslissen mee over thema’s als wonen, oud worden, sociale cohesie en leefbaarheid. ‘Het eerste dat we hebben gedaan, is naar de gemeenteraad stappen om hen van het begin af aan mede-eigenaar te maken van het leren. Want anders heb je nog steeds die kloof tussen de mensen die met mooie dingen bezig zijn en 'het systeem'.'

Menno vraagt zich af hoe dit in de praktijk gaat als je bijvoorbeeld een VVD-college hebt en de inwoners iets willen wat de economische ontwikkeling dwarsboomt.

‘Voordat je met gebiedsontwikkeling aan de gang gaat, verken je eerst met de bevoegde gezagen waar de vrije ruimte zit voor mede-eigenaarschap’, antwoordt Ferenc. ‘Zij stellen de kaders daarvoor. In die ruimte kun je vervolgens gelijkwaardig gaan werken.’

Het succes van inspraak valt of staat bij politiek verantwoordelijken die een scherpe visie durven neerleggen en de verantwoording daarover durven afleggen

‘Als je mensen inspraak geeft, dan moet jij die invloed ook wel uit handen durven geven als overheid’, voert Simon aan. ‘Als men een roze olifant wil, dan moet je die roze olifant ook durven geven.’

Paula: ‘Hier zit nog wel een probleem bij mij. Wij doen met De Buurtcamping beloftes aan de gemeente, bijvoorbeeld meer samenwerking in de wijk, of dat we een bepaald aantal ontmoetingen creëren. Maar je kunt dat natuurlijk niet garanderen, het hangt ook van de beheerder af. Belangrijk is dat we ook mogen mislukken, het is en blijft een burgerinitiatief.’

Rolverschuiving

Daarom doet Ferenc het andersom. Hij noemt het de ladder van mede-eigenaarschap. ‘Sommige onderwerpen moeten gewoon op een dictatoriale manier onderop de ladder gedaan worden. Een gat in de dijk bijvoorbeeld. Dan wil ik een waterschap dat binnen een kwartier een plug erin doet. Andere onderwerpen staan hoger op de ladder en hebben ruimte voor mede-eigenaarschap. Het is onze taak om als volksvertegenwoordiging, als bestuurders en als ambtenaren, na te denken bij welk onderwerp welke mate van mede-eigenaarschap hoort. Vervolgens kijk je: wat is dan de speelruimte? En met wie? Pas daarna komt het hoe. Wat ik overal zie, is dat we veel te snel allemaal leuke dingen bedenken om mensen te betrekken. En dat mag communicatie dan doen.’

Menno herkent dat op departementen snel naar communicatie wordt gekeken. ‘Want ja, de omgeving wordt steeds belangrijker. We trekken participatie naar communicatie, maar het is van de hele organisatie.’

Ferenc denkt dat het slim is om dit juist wel naar communicatie toe te trekken. 'Dat gesprek voeren is communicatie. Helpen om dat wat besturen zeggen te willen, ook echt waar te maken. Op een communicatieve manier die authentiek is, vertrouwen schept en ook gebaseerd is op kwetsbaarheid. Als dat lukt, dan gaat communicatie de democratie redden. Maar dan hebben communicatiemensen een heel andere rol dan het organiseren van folders, een website of een bijeenkomst.’

‘Die samenwerking opzoeken is niet iets vanzelfsprekends’, beaamt Menno. ‘Een heleboel communicatiemensen zijn nog steeds gewoon opgeleid om marketingplannetjes te maken.’ ‘Zenden’, vult Simon aan. ‘Verpakken’, zegt Caelesta.

Leren luisteren en ernaar handelen

Ferenc legt uit wat volgens hem nodig is. ‘Luisteren. Waarachtig luisteren. Dat is een communicatie skill van jewelste. Maar die wordt niet onderwezen; er is nergens een leerstoel luisteren.’ Hij noemt Corine Jansen, die Chief Listening Officer is. ‘Zij kan daar geweldig goed les in geven.’

Simon: ‘Dat spreekt me aan. Maar hoe plot ik dit naar stedelijke ontwikkeling? Dat is meer dan luisteren. Je moet ook de wethouder ruimtelijke ordening mee hebben bij een lokaal initiatief.’

Dat is ook de ervaring van Paula. ‘Als ik bij gemeenten aanklop of we een Buurtcamping kunnen organiseren, dan zijn de reacties heel verschillend. De ene wethouder vindt het fantastisch. Maar als een wethouder niet van kamperen houdt, dan kun je het wel vergeten.’

Luisteren naar signalen en ernaar handelen: dat systeem zit nu nog op slot bij de overheid

Participatie als antwoord op wantrouwen?

‘Bereik je iedereen eigenlijk wel bij participatie?’, vraagt Menno zich af. ‘Het zijn toch vaak dezelfde mensen die meedoen. Ik hoor de term participatie-elite wel eens.’

‘Waar wij heel veel aan hebben, is de doelgroepsegmentatie die we samen met onderzoeksbureaus en universiteiten hebben gedaan’, vertelt Ferenc. 'De burger' bestaat niet. Je hebt te maken met mensen die totaal verschillende belevingswerelden en opvattingen hebben over hun rol in hun buurt, dorp, land of wereld. Je hebt de usual suspects (30%). Die zitten overal en die komen overal. Dan heb je de plichtsgetrouwen (13%). Die doen graag wat autoriteiten van hen vragen. En dan hebben we twee groeiende groepen waar we het mee moeten doen de komende tijd. Dat zijn de structuurzoekers (32%). Mensen die al hun oude structuren aan het kwijtraken zijn. 'De ABN Amro heeft geen geldautomaat meer.' 'Zwarte Piet mag niet meer.' Dat soort frustraties. En tot slot de jonge pragmatisten (26%), zoals mijn dochter van 14. Dat zijn meer praktische mensen, die duizend dingen op een dag doen, maar heel kieskeurig zijn in waar ze hun tijd, liefde, aandacht en geld aan besteden.’

Leren kan nooit mislukken

‘Als wij een bijeenkomst hebben, dan leggen we dit uit. Mensen herkennen het. En we vragen: waar zijn jullie dochters, jullie buurmannen? Waar zijn de structuurzoekers en pragmatisten? Neem ze mee! En als ze komen, dan geven we vertrouwen. En als zij voelen dat het oprecht is; dat ze ruimte krijgen om hun eigen toekomst en omgeving vorm te geven, dan gaan ze aan!’

Menno: ‘Maar dit mislukt toch ook wel eens?’ Ferenc: ‘Leren kan nooit mislukken. Maar het komt voor dat bevoegde gezagen 'de keutel weer intrekken'. En dan leggen we dat in alle kwetsbaarheid en openheid uit. 'We dachten dat we de vrijheid hadden om te co-creëren en nu zegt de wethouder opeens dat het niet kan.' Mensen respecteren dat vaak. Want ik ben een oprecht en authentiek mens en mensen hebben dat door. Ik verkoop geen verhaaltjes, ik ben het zelf.’

Meia heeft ook andere ervaringen. ‘Op het moment dat je niet kan waarmaken wat je belooft, zakt het vertrouwen misschien nog wel verder weg. Ik heb wel eens een gebiedsontwikkeling meegemaakt waarbij met terugwerkende kracht 'iets participatiefs' moest worden gedaan. Participatie wordt zo gebruikt om de illusie van burgerbetrokkenheid te wekken. Echte participatie wordt een volgende keer dan niet meer serieus genomen.’

Caelesta: ‘Veel van dit soort voorbeelden wijzen naar de grote neiging om aan participatie allerlei fancy termen op te hangen en het los te organiseren. Maar participatie is niet iets aparts, het is gewoon integraal onderdeel van beleids- en besluitvorming in uitvoering. Daar is heel veel tijd en aandacht voor nodig. En daarbij is niet langer sprake van een binnenwereld en een buitenwereld, maar je werkt gewoon op issue.’

‘Precies! Dát is de nieuwe communicatie’, aldus Ferenc.

De bezwaarmogelijkheden tegen plannen voor woningbouw beperken? Totaal verkeerde beslissing

‘Zitten er ook grenzen aan participatie?’, vraagt Menno. Simon: ‘Vanuit gebiedsontwikkeling zeker. Not in my backyard.’ En waar Simon ook aan moet denken, is het idee van Hugo de Jonge om de bezwaarmogelijkheden tegen nieuwe plannen voor woningbouw te beperken. ‘Vanuit de gedachte dat ook het belang van de woningzoekende meetelt. Je kan er van alles van vinden, maar dat is dus een andere kijk op participatie.’

‘Een totaal verkeerde beslissing’, reageert Caelesta. ‘Je kunt beter luisteren wat eronder zit in plaats van dempen. Dat voedt het wantrouwen.’

Menno noemt als voorbeeld de plannen van Defensie voor een kazerne in Zeewolde. ‘We zijn vroeg in gesprek gegaan met de boeren, maar konden nog niet veel vertellen. Dat gaf wantrouwen.’ Ferenc: ‘Dan is mijn eerste vraag: hoe hoog in de ladder zit je hier? Mogen mensen nog invloed hebben? Nee? Dan moet je direct helder zijn. Dan zeg je: de kazerne komt er gewoon, je mag alleen nog meebeslissen over de kleur van het asfalt.’

‘Maar past Hugo de Jonge deze logica ook niet toe bij de woningplannen?’, zegt Simon. ‘Inspraak versus snelheid, een kleine shift?’ Ferenc: ‘Je moet juist een grote shift voorstellen. Die woningen moeten er komen. Dan kun je volgens mij kiezen uit twee routes. Je doet het onderaan de ladder en dwingt het af. Of je doet het helemaal bovenaan de ladder. Ik neem weer even het voorbeeld van Welsum. Je klopt aan en zegt: 'Als we terugrekenen vanuit het Rijk, betekent het dat er veertig huizen bij moeten komen in Welsum. Zeg maar: hoe willen jullie dat doen?' En dan is mijn ervaring dat mensen niet gaan blèren. Want zodra het van jou is, zorg je ervoor en heb je niemand om tegen te klagen.’

Wat we niet moeten onderschatten, is de participatiemoeheid

Meia: ‘Mensen kijken ook meer dan ooit: what’s in it for me? En wat we ook niet moeten onderschatten, is de participatiemoeheid. Participatie als woord is uitgewerkt. Hoe kan je dat nog lading geven?’ Simon: ‘Daarom vind ik co-creatie een beter woord.’ Ferenc: ‘Ik noem het bij voorkeur mede-eigenaarschap. Participatie vind ik een beperkt woord. Het betekent in mijn beleving dat ik nog een beetje mee mag denken en dat het misschien ergens 'wordt meegenomen'. Daar heb ik niks aan.'

Het brengt het gesprek op taal. ‘De woorden die je kiest, hangen af van je doelgroep’, zegt Meia. ‘In sommige projecten gebruik ik het woord co-creatie bewust niet. En termen als design thinking al helemaal niet. Mensen denken: dan komt er zeker een yup voorbij die ons gaat vertellen hoe leuk het is om samen te werken. En wees ook helder. In een project in Amsterdam-Noord was op een gegeven moment een dame in tranen omdat ze bepaalde beleidswoorden niet begreep.’

‘Die taal is heel belangrijk’, onderschrijft Paula. ’Wij werken met heel veel vrijwilligers en B1 is onze standaard. En we laten het aan de beheerders over.’ Ferenc ondervindt dit ook. ‘Laat de mensen zelf communiceren, in hun eigen taal en via hun eigen kanalen.’

‘Dit soort mooie initiatieven uit de samenleving beginnen met leiderschap’, zo snijdt Caelesta aan. ‘En daar valt nog veel te leren. De verantwoording durven nemen voor iets wat misschien een onzekere uitkomst heeft. Dat je als leider zegt: 'dit is nodig, we gaan het mét de samenleving doen. Ik weet niet wat we gaan tegenkomen, maar ik koppel regelmatig terug'.' Ferenc: ‘Reken maar dat de samenleving hier van 'aan' gaat. Want je neemt mensen serieus.’

Paula: ‘En het mooie is: de competenties om dit uit te werken vind je overal in de samenleving.’

Slotrondje: succesvolle participatieprojecten, wat vraagt dat?

‘Wat vraagt dit nu van de overheid en de communicatieprofessional?’, vraagt Menno. ‘Zelf neem ik in ieder geval mee dat de ambtenaar weer mens wordt en beter leert luisteren.’

Ferenc: ‘Communicatie moet de democratie redden. En dat is dus een heel ander soort communicatie dan we gewend zijn. Dat je als team helpt om de ruimte te creëren voor mede-eigenaarschap.’

Paula: ‘Communicatie is alles. Dat zegt onze woordvoerder altijd. Maar wat ik nu wel heb geleerd, is dat je met communicatie heel erg naar de voorkant moet gaan. Waarom doen we wat we doen? Als je dat niet helder hebt, dan ga je zwalken.’

Caelesta: ‘Ik zou zeggen: maak communicatie integraal onderdeel van besluitvorming. En ik denk dat communicatieprofessionals heel goed zijn in het meedenken over hoe je dit doet en overbrengt. Hoe je mensen meeneemt en welke werkvormen werken. Dus je moet veel dichter op het proces gaan zitten. In elk team van dit soort trajecten hoort een communicatieprofessional.’

Meia: ‘Houd er rekening mee dat mensen altijd willen weten: what’s in it for me. En wees daar als overheid ook zuiver in. Wat wil je bereiken met participatie? Wat hierbij kan helpen zijn de vier opbrengsten van co-creatie: relevantie, eigenaarschap, handelingsperspectief en duurzaamheid. Dat zijn elementen waarmee een bewindspersoon en ook een departement best wel goede sier kunnen maken. Mits het oprecht is. Open zijn en eerlijk communiceren over wat het je oplevert.’

Simon: ‘Ik benadruk het belang dat om lokale initiatieven een kans te geven, je enerzijds invloed uit handen moet durven te geven, en tegelijkertijd invloed moet kunnen uitoefenen in je eigen organisatie.’

Caelesta heeft nog een laatste, belangrijke oproep. ‘We moeten de afstand verkleinen tussen overheid en samenleving. In alle uitingen vertrouwen in de samenleving uitstralen. Als we de stille meerderheid serieus nemen, neemt de animo om op de flanken te stemmen waarschijnlijk af.’