Overheid op drempel burn-out

Samenvatting

De systeemwereld van de politieke instituties en de leefwereld van onze inwoners loopt in toenemende mate uiteen. Dit heeft er de afgelopen jaren toe geleid dat de manieren waarop de overheid zijn werk uitvoert steeds meer knelt en tot problemen leidt. De toeslagenaffaire maakt duidelijk hoe dit mensen in problemen kan brengen. Dit voorbeeld staat niet op zichzelf. Binnen bestaande structuren en werkwijzen wordt telkens gezocht naar deeloplossingen voor steeds nieuwe wensen en eisen uit de samenleving. Zoals individuen door oplopende druk burn-out kunnen raken, loopt de druk voor de overheid steeds verder op. De overheid raakt hierdoor steeds dichterbij een overheidsburn-out.

Implicaties voor overheidscommunicatie

Bij het ontwerpen van beleid, nieuwe dienstverlening of communicatie gaat het op de eerste plaats om de belevingswereld van mensen. Het werken en denken vanuit bestaande (managements-) structuren, procedures en systemen moet deels worden losgelaten en zelfs (intern) ter discussie gesteld. Veel mensen zien de overheid als één geheel en verwachten dat de overheid ook zo werkt. Daarom zijn voor hen grenzen en werkwijzen van overheidsorganisaties niet zo relevant. Zij verwachten bijvoorbeeld niet steeds een aparte ingang nodig te hebben bij elke overheidsorganisatie. Denk daarom breder dan de eigen bestuurslaag of het eigen beleidsterrein en zoek intensieve samenwerking in beleid, dienstverlening en communicatie. Dialoog met betrokken mensen en onderzoek kunnen belangrijk zijn om te komen tot breed gedragen probleemdefinities, oplossingsrichtingen en communicatietrajecten. Werkwijzen uit het programma Mens Centraal, public design en dilemmalogica kunnen hierbij helpen.

In toenemende mate problemen bij de overheid zichtbaar

De wereld van politieke instituties en de leefwereld van onze inwoners loopt in toenemende mate uiteen. Individualisering en globalisering hebben de positie van de overheid fundamenteel veranderd, maar de overheid gedraagt zich nog net als vroeger, zie ook #initiatiefrijk. De overheid zoekt telkens naar nieuwe deeloplossingen binnen bestaande structuren en werkwijzen om aan alle wensen van de samenleving te kunnen blijven voldoen. De toeslagenaffaire was in de afgelopen jaren een duidelijk voorbeeld waarbij de overheid er niet in slaagde los te komen van een reeds ingeslagen weg.

Dit voorbeeld staat niet op zichzelf. Denk onder andere aan de afhandeling van de aardbevingsschade in Groningen en de fraudeaanpak van mensen in de bijstand waarbij mensen die een fout maken snel het stempel fraudeur krijgen. Blijkbaar – en die conclusie wordt steeds vaker getrokken – kan er iets structureel fout gaan door de manier waarop de overheid werkt.  Dit is volgens deskundigen geen plotselinge verandering. De verschuiving naar een procedurele benadering van beleid en uitvoering is al ruim twintig jaar subtiel aan de gang. Het probleem is de laatste decennia erger geworden. Er is bezuinigd op ambtenaren, de werkdruk is hoger, de problemen zijn complexer.

Ook tegenstellingen tussen verschillende bestuurslagen nemen toe. Zo dreigde een grote groep Nederlandse gemeenten de werkzaamheden neer te leggen als er niet snel extra geld kwam vanuit het Rijk. Gemeenten zijn al jaren boos dat het decentraliseren van taken niet gepaard gaat met grotere budgetten. Een ander voorbeeld komt van de provincie Utrecht die zich heeft uitgesproken tegen de verbreding van de A27 bij Amelisweerd en daarmee ingaat tegen de wensen van de landelijke overheid.

Combinatie van oorzaken

Er zijn verschillende oorzaken te noemen die bijdragen aan het risico van de overheidsburn-out: New Public Management, de ‘leemlaag’ tussen de werkvloer en de top van organisaties, een te groot geloof in digitalisering, en de onjuiste uitgangspunten dat de mens rationeel handelt en gelijke kansen heeft.

De eerste oorzaak is de managementsfilosofie van New Public Management (NPM). Hierdoor is de overheid veranderd in een organisatie die haar omgeving beschouwt als een te bedienen en te beïnvloeden markt. Targets die zijn gemodelleerd vanuit financieel-economisch perspectief domineren de manier van uitvoeren van doelstellingen in plaats van de (maatschappelijke) doelstellingen zelf. Daardoor overheerst korte-termijn-beleid. Het voldoen aan criteria en regels wordt voor ambtenaren een prioriteit op zich. Dat betekent met regels en procedures sturen op het proces en dus niet op de output, op het resultaat van dat proces. In de afgelopen decennia moest alles efficiënter en goedkoper terwijl de kwaliteit omhoog moest. Een voorbeeld van werken volgens procedures is het tijdschrijven in de zorg. Volgens minister De Jonge wordt de verplichting tot tijdschrijven wellicht te vaak vastgelegd in contracten tussen gemeenten en zorginstellingen of in cao’s: “Tijdschrijven moet niet van de wet, ook niet van de inspectie, het moet van helemaal niemand, we kiezen er zelf voor. We kunnen dus ook met elkaar besluiten om het niet te doen.”

De tweede oorzaak wordt benoemd in het rapport Tijdelijke Commissie Uitvoering. Daar wordt gesproken over een ‘leemlaag’ die is ontstaan tussen de werkvloer en de top van de uitvoeringsorganisatie en het ministerie. Het rapport licht toe dat sinds de jaren 90 de afstand tussen bedenkers en uitvoerders van regels groter is geworden omwille van de doelmatigheid, in feite vaak een bezuiniging. Uitvoeringsorganisaties zijn ver van de wetgevende macht (het parlement) en van de departementen komen af te staan. De wet- en regelgeving zijn vaak het resultaat van uitputtend overleg tussen politici en ambtenaren, wat nodeloos ingewikkelde regelgeving oplevert. Deze regelgeving wordt doorgeschoven naar een uitvoeringsorganisatie met de opdracht: 'Regel het maar'. Het debat tussen de ambtelijke organisatie en de politiek is eigenlijk teruggebracht tot een commandostructuur: voer uit wat ik wil. Volgens bestuurskundige Roel Bekker leert de overheid hierbij te weinig van de eigen fouten die ontstaan door de complexiteit van het beleid. “Daarin is Nederland het slachtoffer van zijn eigen succes. We moeten dingen simpeler willen houden, en rustiger.” 

Een derde oorzaak kan worden gezocht in de digitalisering. De veronderstelling leeft dat door automatiseren en digitaliseren kosten steeds lager worden, er minder fouten worden gemaakt en de menselijke willekeur verdwijnt. Alleen blijkt het dat er bij de overheid vaak geen sprake is van simpele eenduidige processen, want de wetgeving in elk werkveld bevat veel tegenstrijdigheden. Daarnaast verdwijnt door digitalisering het contact met de burger. Dit verlies aan persoonlijk contact maakt het, in combinatie met een strikt juridisch kader en soms ook automatische besluitvorming via algoritmen, voor professionals nog moeilijker om maatwerk te leveren. Toch zijn de verwachtingen over de digitalisering nog steeds heel hoog. Zo blijkt uit een recent onderzoek dat een kwart van de hogere ambtenaren bij Nederlandse gemeenten verwacht dat over een kleine tien jaar het fysieke gemeentehuis tot het verleden behoort.

De vierde oorzaak is dat er binnen de overheid lang is uitgegaan van het mensbeeld dat mensen rationele keuzes maken en verstand hebben van administratieve processen. Als gevolg daarvan wordt verwacht dat iedereen gelijke kansen krijgt en is het de eigen schuld als er dingen fout gaan. De hoge eisen die worden gesteld aan het zelf verrichten van werkzaamheden en aan de eigen verantwoordelijkheid zijn niet altijd realistisch. Ook de aanname dat iedereen gelijke kansen krijgt, klopt hierbij niet. Door verschillende oorzaken is bijvoorbeeld zo’n achttien procent van onze bevolking laaggeletterd of digitaal niet vaardig.

Pogingen om uit de burn-out te komen

Oplossingen voor de overheidsburn-out worden op verschillende vlakken gezocht. Een aantal aspecten komt daarbij steeds terug: het draait om mensen. De overheid moet mensen meer vertrouwen, er moet meer contact gezocht worden met burgers/mensen en mensen moeten weten waar zij terecht kunnen als zij vragen hebben of iets moeten regelen met de overheid. Bij elk verbetervoorstel van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag komt ook de oproep om een cultuurverandering bij de overheid naar voren. 

Er wordt voor gepleit dat ambtenaren gaan nadenken over het maximaliseren van hun eigen verantwoordelijkheid. Niet alleen uitvoeren wat de politiek vraagt, maar tegenspraak bieden als een oplossing niet blijkt te werken in de praktijk. Het gaat om een nieuwe en andere manier waarop de rollen van bestuur en samenleving aan elkaar gekoppeld worden, waarbij er niet alleen top-downoplossingen worden bedacht, maar waarbij er ruimte is voor een dialoog met betrokken partijen. Ook zijn de Tweede Kamer en de wetgever aan zet om wet- en regelgeving minder complex te maken.

Daarnaast noemen deskundigen nog verschillende andere oplossingsrichtingen. De overheid zou dienstverlening als de kerntaak moeten gaan zien. Niet als een uitvoerings- en communicatiekanaal met de burger, maar als een scharnierfunctie tussen organisatie en burger. Hiermee wordt bedoeld dat dienstverlening niet alleen gebruikt zou moeten worden voor het verlenen van diensten en het uitleggen van de procedures van de organisatie, maar ook voor het leren van de ervaringen van de burger.

Een andere aanbeveling is geen strikte scheiding meer te zien en hanteren tussen een plannings- en uitvoeringsfase, zoals vaak gebruikelijk is. In plaats daarvan moet er meer aandacht zijn om mogelijke uitvoeringsknelpunten al in de planvormende fase op de tafel te leggen, zodat hier in de beleidsvorming rekening mee wordt gehouden. Op deze manier wordt voorkomen dat ambitieuze plannen stranden in de uitvoering. Ook wordt het belang van een goede dialoog genoemd door Jacques Wallage: “Goede beleidsafdelingen brengen de stem van de realiteit in de samenleving binnen in de beleidsvoorbereiding. Daar komt de communicatiedeskundigheid kijken aan de voorkant. Wat de communicatiedeskundige primair zou moeten doen is processen inrichten met de omgeving. Oplossingen moeten het gevolg zijn van gezamenlijk erkende problemen.”